【條文】
《最高人民法院關於審理行政協議案件若幹問題的規定理解與適用》第二十五條 公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規范確定；對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。
【條文主旨】
本條是關於起訴期限和訴訟時效的規定。
【起草背景】
根據行政訴訟法第十二條第一款第十一項的規定，行政協議具有實現行政機關行政管理的“單方性”的一面，也有尊重雙方當事人協商一致“合意性”的一面，行政訴訟法規定瞭兩類行政協議糾紛：一類是“違法變更、解除行政協議”糾紛，這類糾紛屬於單方行政行為糾紛。對於這類糾紛，按照一般行政行為進行全面審查。這類糾紛實際上屬於侵權糾紛，行政訴訟法也作瞭不同於履約糾紛處理的單獨規定。另一類是“行政機關不依法履行、未按照約定履行”糾紛，此類糾紛屬於履約糾紛。對於這兩類糾紛，考慮到審理規則的不同，《適用解釋》第十二條采取瞭“兩分法”，在起訴期限方面作瞭區別規定，在司法實踐中已經比較成熟。本條即是沿用瞭2015年《適用解釋》第十二條的規定，針對行政行為糾紛和履約糾紛作瞭不同規定。
【條文釋義】
一、起訴期限和訴訟時效概念辨析及制度差異
（一）概念辨析
行政訴訟起訴期限制度在行政程序法、行政訴訟法較為發達的國傢和地區均有較為細致、完善的規定，我國1989年頒佈的行政訴訟法首次確立行政訴訟起訴期限制度。隨著法律的修改以及司法解釋的不斷頒佈，行政訴訟期限制度在不斷地豐富和完善。行政訴訟法及司法解釋對行政訴訟起訴期限的類型、時間、起算點等內容作瞭具體規定，但尚未對起訴期限的概念予以明確。全國人大常委會法制工作委員會行政法室在其編著的《中華人民共和國行政訴訟法解讀》中將起訴期限解釋為“起訴期限是當事人向人民法院提起訴訟，並獲法院受理的期間，是起訴條件之一，起訴如無正當事由超過起訴，當事人則喪失訴權，法院將不再受理。”
訴訟時效制度是民商法中的一項基本制度，我國民法通則專設第七章規定訴訟時效，民法總則繼續沿用瞭民法通則的做法設專章規定訴訟時效，我國民事立法在合同法、繼承法、海商法等法律中也分別規定瞭特別訴訟時效，此外，最高人民法院關於訴訟時效問題頒佈瞭一些司法解釋，特別是2008年頒佈的《最高人民法院關於民事案件適用訴訟時效制度若幹問題的規定》系專門司法解釋，從而構建瞭我國完整的訴訟時效制度。但如同起訴期限，無論是立法還是司法均未對訴訟時效的概念加以界定。最高人民法院民事審判庭第二庭在其編著的《最高人民法院關於民事案件訴訟時效司法解釋理解與適用》中將訴訟時效解釋為：“訴訟時效，是指權利人不行使權利的事實狀態持續經過法定時間，其權利即發生效力減損的制度。”
（二）制度差異
起訴期限和訴訟時效都是以設定一定的期間，且期間經過後都會對原告產生某種不利的後果，督促權利人及時行使權利的制度，但二者還是存在較大的差異。
第一，立法目的不同。“確定起訴期限的目的是督促當事人及時啟動權利救濟程序，避免行政法律關系長期處於不確定狀態”；而訴訟時效期間的立法目的是督促權利人行使權利、維護穩定的交易秩序。
第二，法律性質不同。起訴期限是訴之合法性要件，即起訴能被法院受理的法定條件，規定在行政訴訟法中，系訴訟程序法律制度；而訴訟時效是訴之有理由的要件，關系到權利人的權利是否為完全權利的認定問題，是民事實體法中的一項制度。
第三，作用的權利不同。起訴期間適用的權利為行政訴訟中的訴權，行政訴訟中的訴權是指當事人認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，請求法院行使審判權解決行政爭議、保護合法權益的權利，它是法律賦予當事人的一項基本權利，是當事人進行行政訴訟活動的前提和基礎。而訴訟時效主要適用於債權請求權，債權請求權是特定的債權人請求債務人為一定的行為或不為一定行為的權利，具體包括基於合同履行的請求權，違約損害賠償請求權、締約過失請求權、無因管理請求權、侵權的請求權、不當得利所產生的請求權。
第四，可變性不同。起訴期間為不變期間，特殊情況下才可申請延長或者扣除被耽誤的時間，但任何情況下都不發生中斷和中止的問題；而訴訟時效則不是固定不變的，在符合法律規定的條件下，可以中止、中斷和延長。
第五，產生的法律後果不同。起訴期限無正當理由屆滿後，當事人喪失訴權，人民法院將不再受理當事人提起的訴訟。訴訟時效期間屆滿將導致義務人產生拒絕履行抗辯權，權利人的實體權利與訴權均不發生消滅，隻是會使其權利效力減弱，如果其請求法院強制義務人履行義務，債務人有權基於訴訟時效屆滿的事實而提出抗辯，權利人的權利將不能得到法院的強制力保護。在訴訟時效屆滿後，有關當事人可以到法院提起訴訟，法院仍然應當受理，法院不得以時效屆滿為由駁回起訴。
第六，司法審查的主動性不同。起訴期限作為起訴條件之一，無論當事人是否提出抗辯，法院都應當依職權主動審查，對當事人無正當理由超過起訴期限提起訴訟的，人民法院應當依法裁定駁回起訴。時效利益實現采用的是當事人主義，時效利益是否拋棄純屬義務人的利益，按照意思自治原則，完全應由義務人自行決斷。民法總則第一百九十三條規定：“人民法院不得主動適用訴訟時效的規定。”《最高人民法院關於審理民事案件適用訴訟時效制度若幹問題的規定》第三條規定：“當事人未提出時效抗辯，人民法院不應對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規定進行裁判。”
第七，當事人提出抗辯或者司法審查的時間限制不同。人民法院在任何審理階段都有權利和義務對起訴條件進行審查，人民法院對當事人的起訴是否超過起訴期限的審查，沒有時間限制，被告也可以在任何一個階段就原告的起訴超過起訴期限提出抗辯。但如果任由義務人在任何階段均可行使訴訟時效抗辯權，則將出現法院無法在一審審理階段固定爭議焦點，無法有效發揮一審事實審的功能，使審級功能流於形式，產生損害司法程序的安定性、司法裁決的權威性、社會秩序等問題。《最高人民法院關於審理民事案件適用訴訟時效制度若幹問題的規定》第四條規定：“當事人在一審期間未提出訴訟時效抗辯，在二審期間提出的，人民法院不予支持，但其基於新的證據能夠證明對方當事人的請求權已過訴訟時效期間的情形除外。當事人未按照前款規定提出訴訟時效抗辯的，人民法院不予支持。”
二、根據糾紛類型適用不同時間設置
行政協議是行政行為與民事合同融合的產物，是“行政權力因素與合同中契約精神的統一”。該條對於行政協議之訴的訴訟時效和起訴期限進行瞭“兩分法”處理，一是“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關於訴訟時效的規定”；二是“對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關於起訴期限的規定”。這是基於行政協議既有雙方性、又有單方性，行政協議之訴既有關系之訴的新特點、又有行為之訴的舊傳統，作出的區別處理。行政協議雖然仍屬於一種行政活動方式，但它卻借用瞭民法合同的方式，行政機關與協議相對人之間本質上不屬於平等的民事主體，但卻是以平等協商的方式訂立並履行協議。正是基於這種平等性和雙方性，當因為行政協議的訂立和履行產生爭議，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。但行政協議終究不是民事合同，行政機關因公共利益需要或者其他法定理由，可以單方變更、解除協議，這種行政優益權的行使，與傳統的單方行政行為並無不同，因此針對行政機關單方變更、解除協議的行為提起訴訟的，仍然適用行政訴訟法及其司法解釋關於起訴期限的規定。
（一）請求判決撤銷行政機關變更、解除協議的行政行為，或者確認該行政行為違法
行政機關享有行政優益權，在國傢利益或者社會公共利益受到嚴重損害的情況下，可以作出變更、解除行政協議的行政行為，如果行政相對人認為行政機關這一行政行為違法，可以提起形成訴訟，請求撤銷、變更行政行為，這是典型的行為之訴，應適用起訴期限制度，本條已作出明確規定。2015年5月1日起施行的行政訴訟法將公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的起訴期限由原法規定的3個月調整為6個月。若被訴的變更、解除協議的行為發生在2015年5月1日之前，截至2015年5月1日起訴期限尚未屆滿的，起訴期限最長不得超過6個月。2018年2月8日起施行的《行訴解釋》將行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限由原司法解釋規定的最長不得超過2年調整為1年。司法實踐中，2018年2月8日之前的行政行為，且當事人未被告知訴權和起訴期限，當事人於2018年2月8日之後對該行政行為提起行政訴訟的起訴期限如何確定問題產生瞭較大爭議。主要有兩種觀點：一種觀點認為應當適用被訴行為發生時有效的《執行解釋》第四十一條第一款規定的“從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”期限。其主要理由：（1）起訴期限關系到案件能否進入實體審查，涉及當事人實體權益的救濟，實際上屬於實體權利的范疇；（2）在新司法解釋出臺前，當事人根據當時有效的司法解釋規定，對於在2年內提起行政訴訟也是有信賴利益的；況且新司法解釋關於起訴期限的規定對於當事人提起訴訟進行瞭不利的限縮，從保護當事人合法權益角度也應當適用當時的“2年”期限的司法解釋。（3）算法簡單清晰，便於適用。另一種觀點認為公民、法人或者其他組織在2018年2月8日前知道或者應當知道行政行為內容的，人民法院一般應按照《執行解釋》第四十一條有關規定的2年確定起訴期限。2018年2月8日《行訴解釋》施行時，原起訴期限的剩餘時長超過1年的，僅計算1年，即最長起訴期限截止到2019年2月8日；原起訴期限的剩餘時長不足1年的，起訴期限至期滿之日止。其主要理由是：起訴期限問題不宜作為實體問題，而更具有程序屬性。應按照“實體從舊，程序從新”原則來對待，同時要兼顧當事人依據舊法已經形成的信賴利益保護問題和新法價值目標的實現問題。
（二）請求判決行政機關依法履行或者按照協議約定履行義務
履約之訴，包括行政機關在協議履行期限到來之前，明示或者默示不履行法律規定或者協議約定的義務的；行政機關未按照法律、法規、部門規章的規定或者協議的約定履行義務的；行政機關雖然履行義務，但是履行不當或者有其他違反法律法規規定和協議規定的等情形。基於合同履行而產生的請求權，是債權請求權，適用訴訟時效的相關規定。訴訟時效分為三類分別是普通訴訟時效期間、特別訴訟時效期間、最長訴訟時效期間。所謂普通訴訟時效期間，是指由民事基本法規定用於應當適用時效的各種法律關系的時效期間。民法總則第一百八十八條第一款規定，普通訴訟時效期間為3年，該條改變瞭民法通則2年普通訴訟時效的規定，更有利於保護權利人的利益。所謂特別訴訟時效期間，是指由民事基本法或特別法針對某些民事法律關系規定的時效期間，按照特別法優於普通法的一般規則，如果符合特別訴訟時效規定的情況的，應當適用特別訴訟時效，而不應當適用普通訴訟時效。最長訴訟時效期間，是指不用訴訟時效中止、中斷規定的時效期間。民法總則第一百八十八條第二款規定最長訴訟時效期間為20年。民法總則第一百八十八條對訴訟時效期間起訴的一般規則作出瞭規定，即訴訟時效期間自權利人知道或者應當知道權利受到損害即義務人之日起計算。例如，在當事人明確約定瞭協議履行期限時，該期限屆滿，行政機關未按照協議約定履行義務，即可認定債權人的債權遭受瞭侵害，而且債權人在當時的情況下應當知其權利受到侵害的事實。另外，民法總則第一百八十九條規定的分期履行債務中的訴訟時效的起算。
【實務指導】
本解釋第九條第一至六項列舉瞭撤銷行政優益權行為之訴、締約之訴、履約之訴、確認效力之訴、撤銷、變更、解除協議之訴、損害賠償之訴等六種行政協議案件中的具體訴訟請求，第七項為兜底條款，訴訟請求的不同意味著訴訟類型、審理規則以及法律適用等方面的不同，其中也包括期限制度。本條文中雖然隻是明確瞭在撤銷行政優益權行為之訴以及履約之訴中，人民法院應如何適用相關的時間制度，但本條所體現出的區分原則可適用於行政協議案件的所有訴訟類型。
一、請求判決確認行政協議無效
行政協議是行政行為與民事合同融合的產物，是行政權力因素與合同中契約精神的統一。解答無效行政協議是否受期限的限制這一問題，必須綜合考慮無效行政行為的起訴期限與無效民事合同的訴訟時效。
關於確認無效訴訟的起訴期限問題。對行政行為提起確認無效之訴是否要受到起訴期限的限制，在修訂後行政訴訟法及相關司法解釋中均沒有明確規定。傳統的行政法理論認為，確認無效之訴沒有起訴期限的限制，隨時可以宣判無效。但這一觀點無論在理論界還是實踐中都存在一定爭議。2018年最高人民法院在對十三屆全國人大一次會議第2452號《關於完善確認行政行為無效案件制度設計破解審理困境的建議》所作的答復中清楚完整的闡述對此問題所持的觀點及其理由，該答復稱：“我們傾向於認為提起確認行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，行政相對人可以在任何時候請求有權國傢機關確認該行為無效。這也與我院出臺的司法解釋的觀點立場一致。根據《行訴解釋》第一百六十二條的規定，公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提出訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案。行政行為無效屬於實體法規則，按照實體從舊原則，該無效規定不具有溯及力，隻有行政訴訟法修法頒佈施行後發生的行政行為，才適用無效的規定。因此，行政相對人提起確認無效訴訟隻能針對2015年5月1日之後作出的行政行為提出。上述司法解釋第九十四條第二款還規定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬於無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理並依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。法院審理行政案件遵循先程序後實體原則。先審查起訴是否符合法定條件，再進行合法性審查。在法院裁判之前，行政行為的效力實際上是待定的。行政相對人針對一個行政行為提起確認無效之訴，人民法院應當以確認無效之訴不受起訴期限限制為前提，直接進入實體審理，如果出現最終認定行政行為並非無效的情況，不再以超過起訴期限為由裁定駁回當事人的起訴，而應當判決駁回當事人的訴訟請求。無效行政行為的根本特征是自始無效，這就決定瞭在任何情況下，一個自始無效的行政行為都不可能通過期限被耽誤，而獲得一種‘確定力’。相對人請求法院確認行政行為無效，也須在起訴期限內向法院提出，這實際上是混淆瞭‘重大且明顯違法’的無效行為與一般違法行為。”
相較於我國無效訴訟起訴期限制度的立法空白，無效民事訴訟訴訟時效制度相對比較成熟，雖有理論界有一定爭議，但普遍認為確認合同無效的請求不應受到訴訟時效的限制。司法實踐中也是持相同觀點。例如，“白帝集團有限公司與恒發置業有限責任公司合同糾紛案”中，針對“恒發公司的訴訟請求是否已超過訴訟時效”這一爭議焦點，一審法院提出：“合同無效系自始無效，單純的時間經過不能改變無效合同的違法性。故當事人請求確認合同無效，不應受訴訟時效期間的限制。”被告不服上訴到最高人民法院，最高人民法院最終以“恒發公司請求法院確認《合作協議》無效，並非債權請求權，亦不受訴訟時效期間限制”為由維持瞭原判。再如，在“北生集團有限責任公司與威豪房地產開發公司等土地使用權轉讓合同糾紛案”中，一審法院認為：“威豪公司、北海公司關於確認合同無效的請求屬於形成權之訴，不應受兩年訴訟時效的限制。”最高人民法院進一步指出：“合同無效系自始無效，當事人請求確認合同無效的，不應受訴訟時效期間的限制。”
綜上，無論是行政行為無效訴訟還是民事合同無效訴訟，主流觀點還是秉持著傳統的理論觀點，即無效訴訟不應受到期限限制。行政協議作為行政行為與民事合同融合的產物，無論是從行政性角度還是合約性角度分析，其也不應受到期限的限制。
二、請求判決撤銷、解除協議
撤銷權和解除權同屬形成權，屬於當事人一方可以以自己單方的意思表示，使法律關系發生變動的權利。形成權不受訴訟時效的限制。為瞭使法律關系盡快明確，法律上一般為其規定瞭除斥期間，即形成權的存續期間，權利人應當在該期限內行使權利，超過瞭該期限，將導致形成權的消滅；如果法律沒有規定其行使期間，則權利人應當在合理期限內行使，否則也將發生權利消滅的後果。除斥期間在性質上屬於不變期間，不能中止、中斷和延長。民法總則第一百九十九條規定：“法律規定或者當事人約定的撤銷權、解除權等權利的存續期間，除法律另有規定外，自權利人知道或者應當知道權利產生之日起計算，不適用有關訴訟時效中止、中斷和延長的規定。存續期間屆滿，撤銷權、解除權等權利消滅。”《最高人民法院關於審理民事案件適用訴訟時效制度若幹問題的規定》第七條第一款規定：“享有撤銷權的當事人一方請求撤銷合同的，應適用合同法第五十五條關於一年除斥期間的規定。對方當事人對撤銷合同請求權提出訴訟時效抗辯的，人民法院不予支持。”合同法第五十五條第一款規定：“具有撤銷權的當事人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內沒有行使合同撤銷請求權，該期間經過，起權利消滅。”合同法第九十五條規定：“法律規定或者當事人約定解除權行使期限，期限屆滿當事人不行使的，該權利消滅。法律沒有規定或者當事人沒有約定解除權行使期限，經對方催告後在合理期限內不行使的，該權利消滅。”
來源：《最高人民法院關於審理行政協議案件若幹問題的規定理解與適用》